原標(biāo)題：中國(guó)福彩中心14名局處級(jí)干部違紀(jì)違法被查！制定彩票法迫在眉睫

法制日?qǐng)?bào)記者 陳磊

日前，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布了中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心4名原負(fù)責(zé)人的懺悔視頻。截至目前，中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心已經(jīng)有14名局處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部因違紀(jì)違法問(wèn)題被查處。

這么多局處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部被查，對(duì)我國(guó)彩票發(fā)行銷(xiāo)售行業(yè)意味著什么？在我國(guó)彩票行業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展的背景下，行業(yè)本身又存在怎樣的問(wèn)題？彩票行業(yè)存在的諸多問(wèn)題，是否與我國(guó)缺乏一部專(zhuān)門(mén)的彩票法有關(guān)？圍繞這些問(wèn)題，《法制日?qǐng)?bào)》記者與彩票行業(yè)權(quán)威專(zhuān)家進(jìn)行了對(duì)話。

對(duì)話人

財(cái)政部中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、世界彩票研究協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)

王薛紅

河南財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)彩票研究所所長(zhǎng)

馮百鳴

彩票行業(yè)欠缺透明導(dǎo)致出現(xiàn)諸多亂象

記者

日前，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布了中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心4名原負(fù)責(zé)人的懺悔視頻，原主任鮑學(xué)全、原主任王素英、原副主任王云戈、原副主任馮立志分別作了懺悔。截至目前，駐民政部紀(jì)檢監(jiān)察組已經(jīng)嚴(yán)肅查處了中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心14名局處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)違法問(wèn)題。

中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心負(fù)責(zé)全國(guó)的福利彩票發(fā)行管理工作，這么多局處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部被查，值得我們關(guān)注其背后所折射出來(lái)的問(wèn)題。

王薛紅

一次性查處了這么多領(lǐng)導(dǎo)干部，說(shuō)明我國(guó)的彩票發(fā)行管理出現(xiàn)了一些問(wèn)題，這些問(wèn)題可以說(shuō)與我國(guó)的彩票發(fā)行管理體制或者制度是有關(guān)系的。

目前，體制設(shè)計(jì)欠缺透明度，社會(huì)各方參與太少，導(dǎo)致很多問(wèn)題，長(zhǎng)期無(wú)法察覺(jué)。幾十年來(lái)才日積月累暴露了發(fā)展中的大問(wèn)題。

馮百鳴

中央紀(jì)委對(duì)福彩領(lǐng)域系列腐敗問(wèn)題的定性，是“系統(tǒng)性腐敗問(wèn)題”，原民政部黨組3名成員和派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)已經(jīng)被嚴(yán)肅追責(zé)，也與此有關(guān)。因此，中央堅(jiān)決查處福彩領(lǐng)域系統(tǒng)性腐敗問(wèn)題，是為了加強(qiáng)彩票資金監(jiān)管。

這么多局處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部被查處，也是給我們的彩票發(fā)行監(jiān)督和管理工作一個(gè)教訓(xùn)，也就是說(shuō)，彩票錢(qián)跟別的錢(qián)不一樣，具有公益性，都是彩民一塊錢(qián)一塊錢(qián)積累起來(lái)的，都是來(lái)自老百姓的錢(qián)，一分錢(qián)都不能亂動(dòng)，一旦在彩票資金的使用上出了問(wèn)題，上億彩民怎么看？

記者

經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)彩票行業(yè)已經(jīng)取得長(zhǎng)足發(fā)展，截至2017年年底，我國(guó)彩票累計(jì)發(fā)行銷(xiāo)售17950多億元，為國(guó)家籌集公益金超過(guò)5370億元。

但另一方面，我國(guó)的福利彩票領(lǐng)域近年來(lái)出現(xiàn)了諸多亂象。例如，2014年11月至12月，審計(jì)署對(duì)財(cái)政部、民政部及所屬福彩中心、體育總局及所屬體育彩票管理中心，以及18個(gè)省份2012年至2014年彩票發(fā)行費(fèi)和彩票公益金使用情況進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)；隨后發(fā)布的公告顯示，在被審計(jì)的彩票資金中，問(wèn)題資金占比超過(guò)四分之一。這些問(wèn)題資金，主要用來(lái)違規(guī)采購(gòu)、賬外核算資金、違規(guī)購(gòu)建樓堂館所和發(fā)放津補(bǔ)貼等。

王薛紅

首先，彩票行業(yè)在過(guò)去30年的發(fā)展中，在一定程度上解決了我國(guó)公益資金來(lái)源的不足的問(wèn)題，解決了我國(guó)公益資金的籌集問(wèn)題，在公益資金籌集方面起到了很大的作用。

其次，我們?cè)诳吹匠删偷耐瑫r(shí)，也不能忽視彩票行業(yè)出現(xiàn)的問(wèn)題。比如說(shuō)，在彩票發(fā)行銷(xiāo)售的過(guò)程中、在彩票返獎(jiǎng)的過(guò)程中出了一些問(wèn)題，在5370多億元的公益資金的使用方面也出了一些問(wèn)題。

最后，我們也應(yīng)該客觀看待這些問(wèn)題出現(xiàn)的原因，不管是體制機(jī)制不健全也好，不管是對(duì)彩票發(fā)行銷(xiāo)售、彩票返獎(jiǎng)、公益基金的使用等方面欠缺透明也好，既不能擴(kuò)大，也不能忽視。比如說(shuō)彩票發(fā)行銷(xiāo)售的制度設(shè)計(jì)，本身就缺乏公開(kāi)和透明，無(wú)論是整個(gè)彩票行業(yè)鏈條，還是彩票發(fā)行體制、監(jiān)管體制，都欠缺公開(kāi)和透明，由此導(dǎo)致消費(fèi)者和其他會(huì)人士參與其中，也基本上看不到對(duì)彩票產(chǎn)業(yè)鏈條的監(jiān)督作用。

彩票行業(yè)立法層級(jí)亟需提高

記者

我國(guó)彩票行業(yè)30年來(lái)雖然取得了較大發(fā)展，彩票管理法規(guī)和制度不斷健全。國(guó)務(wù)院2009年頒布《彩票管理?xiàng)l例》以來(lái)，財(cái)政、民政、體育行政等部門(mén)先后制定了《互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售彩票管理暫行辦法》《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《彩票公益金管理辦法》《彩票機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理辦法》《彩票發(fā)行銷(xiāo)售管理辦法》等，推動(dòng)了彩票事業(yè)的規(guī)范化建設(shè)。有關(guān)地方也出臺(tái)了加強(qiáng)彩票管理的具體辦法和操作細(xì)則。

彩票行業(yè)法規(guī)、規(guī)范不可謂不多，但仍然沒(méi)有禁絕彩票行業(yè)出現(xiàn)這樣那樣的亂象，其背后的原因非常值得深思。

馮百鳴

彩票是國(guó)家嚴(yán)格監(jiān)管的資金，任何人都是不能碰的，但從當(dāng)年的審計(jì)結(jié)果來(lái)看，福利彩票和體育彩票資金，還是被違法違規(guī)挪用，原因是多方面的。

一是彩票發(fā)行銷(xiāo)售市場(chǎng)本身的規(guī)模在增大。以前彩票市場(chǎng)規(guī)模很小的時(shí)候，發(fā)行費(fèi)用、公益資金的規(guī)模都很小，問(wèn)題也不明顯。現(xiàn)在每年彩票發(fā)行規(guī)模在幾千億元，像發(fā)行費(fèi)用動(dòng)輒幾百億元，一旦出現(xiàn)挪用情況，非常受社會(huì)關(guān)注。

二是管理體制的原因?qū)е卤O(jiān)管力量不夠。彩票行業(yè)有發(fā)行銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)，也有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)力量過(guò)于薄弱，無(wú)法對(duì)彩票市場(chǎng)進(jìn)行全方位監(jiān)管。對(duì)于挪用彩票資金現(xiàn)象，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也沒(méi)有劃出一道“紅線”并確保“紅線”不被逾越。

三是立法層級(jí)不高。我國(guó)雖然在2009年頒布《彩票管理?xiàng)l例》、2012年頒布《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等，但這些規(guī)范的立法層級(jí)太低，有些時(shí)候無(wú)法成為執(zhí)法依據(jù)。比如像實(shí)踐中存在的非法彩票問(wèn)題，如果非法彩票的認(rèn)定具有法律上的依據(jù)，行政執(zhí)法部門(mén)就可以依法進(jìn)行查處。目前亟需將《彩票管理?xiàng)l例》補(bǔ)充完善，時(shí)機(jī)成熟應(yīng)盡快出臺(tái)彩票法。對(duì)彩票行業(yè)新的學(xué)術(shù)定義，互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售彩票，基礎(chǔ)工作需要盡快完善。

最后，社會(huì)觀念上也沒(méi)有形成科學(xué)的彩票倫理。我提出過(guò)彩票倫理學(xué)的問(wèn)題，就是說(shuō)，彩票的發(fā)行和銷(xiāo)售應(yīng)該遵循公平正義。彩票具有募集資金的作用，也其本身也有博彩的負(fù)面效應(yīng)，因此，如何確保彩票發(fā)行既能夠滿足公益性，又能夠約束彩票的負(fù)面影響就尤為重要。目前，社會(huì)上已經(jīng)形成了不好的現(xiàn)象，那就是彩票發(fā)行的博彩屬性越來(lái)越強(qiáng)，甚至縱容了一些彩民的賭博心理，偏離了公益屬性。

這一系列問(wèn)題，更是彰顯我國(guó)制定彩票法的迫切性，如果彩票法能夠制定出來(lái)，既能夠明確上述問(wèn)題如何解決，也能夠依法保障彩票回歸公益屬性。

王薛紅

過(guò)去30多年，我國(guó)在彩票領(lǐng)域制定了不少法規(guī)和政策，制度建設(shè)日益完善，對(duì)健康發(fā)展中國(guó)彩票業(yè)起到了很大的作用。但是，相比于成熟的、完善的、規(guī)范化的彩票市場(chǎng)而言，現(xiàn)行的彩票法規(guī)、規(guī)范性文件、政策等仍是非常欠缺的，亟需在法律層級(jí)上進(jìn)行大幅度提高，相關(guān)條文也需要大幅度增加，比如《彩票管理?xiàng)l例》作為目前最高層級(jí)的規(guī)范，也僅有64條，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)當(dāng)制定更高層級(jí)的彩票法，用足夠多的法律條文，為彩票行業(yè)提供完善的法治環(huán)境，為彩票行業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

制定專(zhuān)門(mén)立法規(guī)范彩票發(fā)行管理

記者

中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心官方網(wǎng)站曾發(fā)布《彩票資金的分配比例和發(fā)行費(fèi)用的管理使用規(guī)定》，其中明確：福利彩票所籌集的公益金有50%留在地方，主要用于“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)”等社會(huì)福利和社會(huì)救助性的公益慈善事業(yè)，其余50%上繳中央財(cái)政，用于其他社會(huì)公益項(xiàng)目。

但實(shí)踐中，彩票的公益目的并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，例如，有的彩票資金被拿來(lái)濫發(fā)獎(jiǎng)金補(bǔ)貼。據(jù)審計(jì)報(bào)告，這樣的單位有141個(gè)，涉及金額3.83億元。

那么，我們?cè)鯓幼觯拍軌虺浞执_保彩票實(shí)現(xiàn)公益屬性？是否需要制定專(zhuān)門(mén)法律，使彩票發(fā)行管理在法治的軌道上規(guī)范運(yùn)行？

王薛紅

確實(shí)需要制定專(zhuān)門(mén)法律保障彩票的公益屬性。如何保障彩票的公益屬性呢？我認(rèn)為有以下幾個(gè)方面：

第一，保障彩票的公益屬性，需要進(jìn)一步完善彩票法律制度。目前，從彩票發(fā)行體制看，相關(guān)部委都在做著發(fā)行工作，這幾個(gè)部委在發(fā)行工作的職能定位、財(cái)政監(jiān)督職責(zé)都是沒(méi)有問(wèn)題的，現(xiàn)在的問(wèn)題是在執(zhí)行方面存在不足，尤其是財(cái)政監(jiān)管方面執(zhí)法能力不足，表現(xiàn)在政府對(duì)彩票行業(yè)的監(jiān)督和管理，尤其是處罰措施不足。

舉個(gè)例子，互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售彩票，一直在被監(jiān)管部門(mén)叫停，僅政府文件就下發(fā)過(guò)多次，今年10月1日之前，市場(chǎng)上依然在通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售彩票，明知是違規(guī)仍有人在明目張膽干。直到今年監(jiān)管部門(mén)修訂相關(guān)規(guī)則，明確互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售彩票是非法彩票。

這說(shuō)明什么問(wèn)題？就是執(zhí)法部門(mén)首先要有執(zhí)法依據(jù)，其次要有執(zhí)法能力，從財(cái)政監(jiān)管的角度，亟需加強(qiáng)監(jiān)督管理體制的健全和完善，可以建立專(zhuān)門(mén)的彩票監(jiān)管機(jī)構(gòu)，比如彩票專(zhuān)賣(mài)局或者彩票監(jiān)管委員會(huì)，對(duì)整個(gè)彩票行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，這都需要制定專(zhuān)門(mén)的彩票法作為制度設(shè)計(jì)的依據(jù)。彩票出現(xiàn)問(wèn)題和體制調(diào)整有密切關(guān)系，立法完善的同時(shí)，國(guó)家彩票發(fā)行體制需要作必要調(diào)整，進(jìn)行垂直性管理，類(lèi)似煙草專(zhuān)賣(mài)格局是不錯(cuò)的效仿，進(jìn)行彩票專(zhuān)賣(mài)管理和銷(xiāo)售。減少多部門(mén)管理，避免踢皮球。時(shí)機(jī)成熟應(yīng)組建彩監(jiān)委或彩監(jiān)會(huì)進(jìn)行行業(yè)垂直化管理，真正讓彩票業(yè)成為公益方面的支柱產(chǎn)業(yè)。

第二，保障彩票的公益屬性，需要依法加強(qiáng)公開(kāi)和透明度，在彩票發(fā)行管理的整個(gè)過(guò)程中，公開(kāi)和透明度亟需加強(qiáng)。如果公開(kāi)和透明度加強(qiáng)了，在監(jiān)管方面能夠落實(shí)到位，那么彩票行業(yè)出現(xiàn)問(wèn)題的幾率就會(huì)大大減小。然后，在資金的使用的去向方面，如果公開(kāi)和透明度加強(qiáng)了，它的公益性也能夠體現(xiàn)更明顯，也就是說(shuō)，真正需要資金的公益項(xiàng)目，就能夠拿到公益資金了。為了修訂完善《彩票管理?xiàng)l例》，呼吁政府監(jiān)管和發(fā)行管理部門(mén)，群策群力對(duì)彩票發(fā)展過(guò)程中的新技術(shù)、新游戲規(guī)則開(kāi)展研究，為下一步法律法規(guī)的完善打下必要基礎(chǔ)。

第三，還需要通過(guò)立法明確彩票的公益屬性，讓中國(guó)的彩票業(yè)是一種公益事業(yè)這種理念得到法律的保障，成為包括全行業(yè)、政府監(jiān)管部門(mén)、消費(fèi)者都能知曉的法律上的認(rèn)知，成為必須遵守的法律義務(wù)。比如，就彩票本質(zhì)和屬性進(jìn)行必要的研究和對(duì)社會(huì)進(jìn)行充分的宣傳和引導(dǎo)。彩票業(yè)在我國(guó)尚屬初級(jí)階段，相當(dāng)多的彩民對(duì)彩票本質(zhì)屬性不清楚，盲目購(gòu)彩。比如，有的當(dāng)作投資產(chǎn)品，從而引發(fā)社會(huì)對(duì)彩票的錯(cuò)誤認(rèn)知，對(duì)彩票的發(fā)行工作造成誤解和不必要的損失。因此，應(yīng)該對(duì)彩票的娛樂(lè)屬性和公益屬性進(jìn)行教育，避免消費(fèi)者過(guò)度購(gòu)彩。

馮百鳴

彩票法的制定，首先要從立法的理念上、立法的指導(dǎo)思想上、具體的制度設(shè)計(jì)上保障彩票的公益屬性，甚至包括明確彩票公益金的用途，必須搞雪中送炭的事情。

其次，在發(fā)行銷(xiāo)售彩票時(shí)，要依法確保程序正義，保證公開(kāi)、公正、公平，盡量壓縮彩票的賭博屬性。

再次，通過(guò)立法確立監(jiān)管依據(jù)，對(duì)彩票發(fā)行方式、開(kāi)獎(jiǎng)方式等進(jìn)行監(jiān)督。比如說(shuō)開(kāi)獎(jiǎng)方式，一般來(lái)說(shuō)，賭性跟兩個(gè)東西有關(guān)系，一個(gè)是開(kāi)獎(jiǎng)的速度，開(kāi)獎(jiǎng)速度越快，賭性越強(qiáng)；一個(gè)是返獎(jiǎng)率，返獎(jiǎng)率越高，賭性越強(qiáng)。在立法上，我們可以通過(guò)程序正義解決這些問(wèn)題。

最后，彩票是講倫理的，是要講正義的，要從立法上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，保障彩票倫理貫穿整個(gè)彩票行業(yè)，不偏離彩票本身的公益屬性。

來(lái)源：法制日?qǐng)?bào)